palabra
clave : Politica fiscal
titulo: La política fiscal en los
tiempos de globalización
(Por Alfredo Teodoro García)
La regresividad tributaria
Mediante la instalación del
denominado “pensamiento único” en la década de los noventas, pensamiento
definido como ortodoxamente neoliberal, se generaron una serie de políticas
económicas que establecieron un modelo económico que privilegió la apertura comercial y financiera,
generando una movilidad del capital ilimitada.
Estos modelos se convirtieron en
dependientes del capital externo, dada la presión que los pagos de la deuda
externa (que creció sustancialmente en la década) y la remisión de utilidades (
en algunos casos acompañadas por déficits comerciales crónicos fruto de
aperturas comerciales abruptas) generaron sobre los saldos de la cuenta
corriente del balance de pagos, convirtiendo los mismos en negativos.
Esta dependencia del ingreso de
capitales llevó a privilegiar exageradamente la ganancia rentística de los
mismos, con el fin de atraerlos, tanto como capitales de cartera
(especulativos) o como Inversión Extranjera Directa (IED)
Esta característica tuvo un impacto
importante sobre la materia de nuestro estudio, que es la política fiscal y la
distribución de la riqueza.
En la mayoría de los países de
América Latina, fuertemente endeudados, las políticas económicas estuvieron
pautadas conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que imprimió
un modelo de neto corte fiscalista, mediante la reducción del gasto público y
el incremento de la recaudación tributaria.
El equilibrio de la economía pasó a
situarse en el ámbito fiscal , y por lo tanto el déficit fiscal fue el
indicador de que la economía funcionaba anormalmente. El concepto de equilibrio
de “pleno empleo”, que fue la relación económica más desbalanceada en los
últimos años, fue dejado de lado, convirtiéndolo en dependiente de la
resolución de los otros desequilibrios (el fiscal y el del Balance Comercial
del Balance de Pagos) .
Teniendo el equilibrio fiscal como
objetivo, ante el crecimiento de los importes que el Estado debía abonar por
los intereses de la deuda externa, se privilegió un incremento de la presión
fiscal, generalmente orientada desde un punto de vista eminentemente
recaudatorio, sin prestar atención alguna al negativo efecto distributivo de
los mismos.
Es así que se eligieron impuestos
sobre los productos, de fácil recaudación y control , que ejercieron en todo
momento un efecto negativo sobre la actividad económica. Uno de los impuestos
privilegiados ha sido el IVA, para el cual se han ido incrementando las tasas
año tras año. En argentina pasó del 15.6% en los inicios del Plan de
Convertibilidad (1991) al 21% a partir de marzo de 1996 , tasa que se mantiene
actualmente. Este proceso fue acompañado por la generalización de la base
imponible, lo cual le quitó al IVA toda potencialidad distributiva, que ha sido
una de las características destacadas en su implementación, allá por los
inicios de la década del ochenta.
Otros países sufrieron procesos
similares. Uruguay posee una tasa de IVA del 22%
Claramente estas tasas son nocivas
para el desarrollo de la economía, impactando negativamente sobre la demanda
interna, y sobre la rentabilidad de las actividades económicas.
Este proceso se desarrolló sobre una
estructura fiscal ya altamente regresiva, en la cual los impuestos indirectos
(a la producción y a los productos) poseen una gran participación, mientras que
los impuestos sobre rentas y patrimonios generan una escasa tributación en el total.
En el caso de Argentina, el impacto
negativo de el sistema tributario ( con una tasa generalizada de IVA de 21%)
generó un impacto redistributivo altamente regresivo. Debe mencionarse que los
que más fuertemente sufrieron han sido los dos deciles de población más pobre,
los cuales poseen una carga tributaria total que es un 6.7% y un 2.5% más alta
que el promedio, tal cual se muestra en el gráfico.
Los sectores de más alto ingreso,
poseen una presión tributaria total inferior al promedio, debido a la
estructura de la tributación.
|
Estructura Tributaria de la Argentina |
||||
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Ganancias
y riqueza |
18,2% |
20,5% |
22,1% |
24,6% |
|
Seguridad
Social |
21,8% |
28,3% |
27,6% |
26,0% |
|
productos
y producción |
60,0% |
51,2% |
50,3% |
49,4% |
|
Total |
100,0% |
100,0% |
100,0% |
100,0% |
La
evasión
Un punto que debe resaltarse en el
tema de la regresividad tributaria, además de la composición de los tributos y
sus alícuotas, es la evasión que se produce en la economía, puesto que la misma
no se origina en todos los sectores por igual. Hay sectores con mayores
posibilidades de evasión, mientras que otros están controlados fuertemente y su
margen de evasión es pequeño.
En el caso del IVA, en Argentina la
evasión de este impuesto ha estado oscilando en la última década alrededor del
40% , como porciento de la recaudación potencial.
Ello genera dos efectos: por un lado
un incremento de la tasa del impuesto, ya que el mismo no rinde en su
totalidad, y es por eso que se ha llegado a tasas nominales del 21% . Por otro
lado, tasas tan altas generan fuertísimas diferencias de competitividad entre
quien paga el impuesto y quien lo evade, llevando a incrementar el aliciente a
evadir.
Estas políticas implementadas con el
acuerdo del FMI han generado una situación de espiralización del ajuste, por el
carácter pro cíclico de estos impuestos. El mecanismo funciona de la siguiente
manera: se aumenta la tasa del impuesto indirecto (especialmente el IVA), lo cual genera un freno en la actividad
económica, y una mayor tendencia a evadir. Ello termina minando la recaudación
del impuesto, por lo que se consigue muy poco ingreso adicional con la suba
impositiva. La solución del FMI siempre ha sido continuar incrementando la
presión impositiva, con lo cual el proceso continúa.
En el cuadro sobre la estructura
tributaria de la Argentina, se advierte en los últimos años una reducción de
las imposiciones indirectas sobre el total de recursos; ello no obedece a
reducción de alícuotas, sino a este mecanismo recién mencionado: recesión y
evasión.
Se termina en una economía con alta
presión impositiva sobre los consumos que frenan el desarrollo de la economía,
pero recaudando una magnitud que
correspondería a una tasa impositiva
muy menor. Distintos economistas estadounidense han establecido que Argentina
podría recaudar el mismo monto de IVA con una tasa del 10% (y por supuesto con
una menor evasión).
Este cambio ha sido continuamente
descartado por el FMI, que en todo momento ha solicitado la suba de la presión
impositiva y el recorte del gasto para resolver los problemas de desequilibrio
fiscal. En ningún memorandum de acuerdo entre Argentina y el FMI se menciona el
tema de la evasión fiscal, como si no existiera. Se exige al país fuertes
esfuerzos para reducir el déficit pero no se menciona que debe realizar
esfuerzo alguno para resolver el tema de la evasión fiscal, que es crítico para
la economía.
Detrás de la evasión fiscal hay una
serie de intereses económicos que impiden que se llegue a penalizar esta
acción. Concretamente, en Argentina han salido a la luz varios casos de evasión
en donde se ven involucradas grandes empresas y que por la mal confección de
las leyes pueden lograr no ser penalizados.
En este punto debe notarse también
el tema de la elusión fiscal, dado que la confección de las leyes y decretos
reglamentarios no es lo suficientemente clara y permite gran variedad de
comportamientos elusivos, en general por parte de las grandes empresas que son
las que tienen el equipo de profesionales que se necesita para eludir, o que
contratan a estudios contables.
El planteamiento que se quiere
enfatizar es que tanto la evasión como la elusión inpactan en la función
distributiva del sistema impositivo. Obviamente su impacto es muy difícil de
calcular por la característica de las actividades, pero puede pensarse que
beneficia esencialmente a las grandes empresas.
Aquí también existe una actitud
deliberada del Estado que prioriza el control a los pequeños contribuyentes y
relaja los controles de los grandes contribuyentes, tanto en los impuestos
indirectos como en los impuestos sobre rentas y patrimonio.
Las
exenciones
Otro de los temas significativos de
la estructura tributaria se origina en las exenciones impositivas y las
subvenciones, que forman parte del denominado “Gasto Tributario” y las formas en que ellas afectan a los distintos
sectores.
Estas exenciones y subvenciones
pueden tener un efecto benéfico, en la medida que favorezcan a los consumos de
la canasta popular, o a determinadas actividades productivas regionales o
específicamente nacionales que se quiere beneficiar.
Sin embargo, bajo la lupa
neoliberal, la mayoría de estas exenciones son interpretadas como
distorsionantes del sistema de mercado, y que atentan contra la efectividad
recaudatoria de los impuestos.
Sin embargo, bajo el mismo enfoque
neoliberal, se alientan determinadas exenciones a todo lo relativo con los
movimientos de capitales y a las inversiones financieras. La justificación
parte de que en un mundo escaso de capitales y globalizado, se debe competir
por obtener el ingreso de los mismos, por lo cual resulta una decisión correcta
para la economía la exención a los mismos de todo tipo de tributo que los pueda
alcanzar.
En Argentina esta doctrina ha sido
llevada a su máxima expresión, puesto que se han eliminado todas las
imposiciones que regían sobre los capitales financieros. El impuesto a las
ganancias exceptúa los ingresos por intereses, por acciones, y las ganancias
por compraventa de acciones.
Explícitamente, los títulos públicos
están exentos de todo tipo de tributación. Por la desgravación del impuesto a
las ganancias de los intereses devengados por los títulos públicos, Argentina
deja de percibir U$S1.553 millones de dólares anuales (cifras oficiales)
A ello habría que agregarle,
U$s1.100 millones por los intereses de depósitos y cerca de U$S 1.300 por la
percepción de dividendos de acciones no gravados (estimaciones privadas),
dentro de los conceptos más significativos.
La desgravación de ganancias
provenientes de la compraventa de acciones y demás títulos valores resulta
difícil de estimar, aunque el gasto
tributario de dicha desgravación debe ser muy alto.
La suma de estos tres principales
ítems se acerca a los U$S 4.000
millones, un 9% de los recursos presupuestados.
Como contrapartida, la exención del
IVA a los productos de la Canasta Familiar (sólo el pan común y la leche común)
implican U$S 123 millones anuales.
Son numerosos los ejemplos en los
cuales el Estado ha intervenido para garantizar los beneficios de los grandes
capitales, no sólo a través del sistema tributario, sino a través de distintas
disposiciones que van en contra del “libremercado” pero que no son criticadas
puesto que su beneficiario es el gran capital. Entre ellas podemos citar la
aprobación de tarifas por encima de los valores internacionales, la garantía de
un mercado monopólico, y la obligación de realizar los pagos de salarios a
través de las cajas de ahorro bancarias.
Desde el punto de vista fiscal, se
han mantenido subsidios a empresas privatizadas, a costa del presupuesto
estatal. El caso de los ferrocarriles en Argentina es paradigmático: la
principal razón para su privatización era el déficit de un millón de dólares
diarios que los ferrocarriles estatales generaban. Luego de la privatización,
los subsidios otorgados a las empresas privatizadas de ferrocarriles alcanzaban
a la suma de ¡un millón de dólares diarios! Pero con una diferencia sustancial
: luego de la privatización había 40.000 empleados ferroviarios menos.
Una de las prebendas que se mantienen en la actualidad es la
reducción de los aportes patronales a las empresas de servicios públicos
privatizadas. Dado que Argentina mantiene un tipo de cambio atado al dólar
estadounidense, que ha venido revaluándose en los últimos años, para evitar la
pérdida de competitividad de las exportaciones del país han debido tomarse
medidas fiscales, reduciendo la carga tributaria a las empresas exportadoras.
La principal de esas estrategias ha
sido la reducción de las cargas patronales de la seguridad social, para reducir
el costo laboral e incrementar la competitividad. Ello generó un
desfinanciamiento del Sistema de Seguridad Social, ya muy comprometido debido a
la privatización de gran parte del mismo.
Sin embargo, esta reducción de aportes patronales alcanzó por igual a
los productores de bienes transables (segmento objetivo de las políticas de
competitividad) como a los productores de servicios, esencialmente no
transables, en especial los servicios públicos privatizados. Es así que
anualmente se dejan de percibir cerca de 1.500 millones de dólares anuales que
no generan mayores exportaciones, sino que terminan engrosando las ganancias de
las empresas privatizadas.
La
deuda externa como disparador del déficit fiscal
Al abordar el problema fiscal, y de
redistribución de ingresos, no puede obviarse el tema de la deuda externa y su
impacto en el presupuesto nacional.
En la actualidad, muchos países se
encuentran con un porcentaje de intereses de deuda externa sustancial respecto
a sus presupuestos. La propuesta de reducción de deuda para los PPME (Paises
pobres altamente endeudados - HIPC in
inglés) si bien ha sido un fracaso hasta el momento, desnudó la situación de
vulnerabilidad en la que se encontraban estos países y muchos otros que no
entraron en la iniciativa.
Para el total de países del HIPC, la
relación de los servicios de la deuda devengados sobre el gasto en educación y
salud es de 1.69. Para el total de países de Jubileo 2000 la relación es de 1.5
y si incorporamos al resto de países pobres y países no pobres pero altamente
endeudados (entre los que se encuentran Argentina y Brasil) la relación es de
0.89.
Con respecto a los países de América Latina , el peso del servicio
de la deuda ha crecido por dos motivos : 1. El déficit crónico de las Cuentas
Corrientes del Balance de Pagos ([1][1]) y 2. El incremento de la tasa de interés
del endeudamiento, regido esencialmente por el “riesgo país” lo que genera una
discriminación hacia los países más pobres y más endeudados, que deben pagar
tasas de interés que en muchos casos duplican las tasas pagadas por los países
desarrollados.
Esto genera una presión sobre el
financiamiento, que implica un
incremento de la presión tributaria, y un desplazamiento de gastos sociales
hacia el pago de intereses.
Estas consideraciones también se
aplican a la deuda pública interna, que en muchos países posee un volumen
excepcional y su pago condiciona variables fundamentales de la economía, como
la política monetaria, y las políticas de gasto social.
Este es un tema inevitable a la hora
de pensar un sistema tributario enfocado hacia el gasto social.
Conclusiones
Como hemos visto, la aplicación de
la teoría neoliberal , explicitada a través de las políticas del FMI, muestra
puntos claramente inconsistentes.
Por un lado, la estrategia de
aumentar la presión tributaria, incluso en economías que se encuentran en
depresión, genera mayores caídas de la recaudación. El FMI pareciera desconocer
la curva de Laffer y el hecho de que muchos de los países se encuentran en la
parte descendente de la misma.
Por otro lado, la distinta
valoracion de los subsidios y de las intervenciones al mercado. Estos son
fuertemente criticados cuando son aplicados en beneficio de la producción
nacional o del bienestar de la población. Sin embargo, cuando benefician a los
capitales financieros, son aceptados e incluso propiciados, bajo la teoría de
que cualquier imposición implicaría una retirada de capitales, hipótesis no
universal y que debe analizarse en cada caso, pues en muchas oportunidades, las
fuertes ganancias especulativas o rentísticas que obtienen no serán melladas
por imposiciones tributarias similares al resto de la economía o a las que se
encuentran en los países desarrollados.
En definitiva, más que una teoría
económica, las políticas aplicadas responden a un conjunto de reglas y
procedimientos cuyo objetivo esencial
es favorecer al gran capital en desmedro de las necesidades de la población y
de la producción nacional.
En este entorno, deben tenerse en
cuenta fenómenos como la evasión y la elusión fiscal , que en muchos casos son
funcionales a este enfoque ideológico. También el impacto que el servicio de la
deuda pública interna y externa tiene sobre la ecuación fiscal.
En este aspecto iniciativas como la
tasa Tobin o toda otra imposición a los capitales financieros va en sentido
contrario, pues apunta a gravar las ganancias especulativas y disminuír la
volatilidad de los capitales que distorsionan el funcionamiento económico.
La tasa Tobin, criticada por ciertos
economistas debido a su reducida tasa, tiene un potencial fiscal muy
importante, dado que su aplicación implicaría la registración de gran cantidad
de flujos que podrían ser gravados por los impuestos a las rentas y otros
impuestos.
Pero debe entenderse que tanto la
tasa Tobin como otras iniciativas similares serán de difícil aplicación si no
se quiebra en cada país esa lógica de privilegio a los capitales externos.
Este cambio sólo provendrá del
esfuerzo institucional y político que realice la sociedad en pos de tratar de
combatir “la dictadura de los mercados” , uno de los objetivos que persigue el
movimiento ATTAC en todo el mundo.
Abril de
2001
palabra
clave : Politica fiscal
titulo: La política fiscal en los
tiempos de globalización
(Por Alfredo Teodoro García)
La regresividad tributaria
Mediante la instalación del
denominado “pensamiento único” en la década de los noventas, pensamiento
definido como ortodoxamente neoliberal, se generaron una serie de políticas
económicas que establecieron un modelo económico que privilegió la apertura comercial y financiera,
generando una movilidad del capital ilimitada.
Estos modelos se convirtieron en
dependientes del capital externo, dada la presión que los pagos de la deuda
externa (que creció sustancialmente en la década) y la remisión de utilidades (
en algunos casos acompañadas por déficits comerciales crónicos fruto de
aperturas comerciales abruptas) generaron sobre los saldos de la cuenta
corriente del balance de pagos, convirtiendo los mismos en negativos.
Esta dependencia del ingreso de
capitales llevó a privilegiar exageradamente la ganancia rentística de los
mismos, con el fin de atraerlos, tanto como capitales de cartera
(especulativos) o como Inversión Extranjera Directa (IED)
Esta característica tuvo un impacto
importante sobre la materia de nuestro estudio, que es la política fiscal y la
distribución de la riqueza.
En la mayoría de los países de
América Latina, fuertemente endeudados, las políticas económicas estuvieron
pautadas conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que imprimió
un modelo de neto corte fiscalista, mediante la reducción del gasto público y
el incremento de la recaudación tributaria.
El equilibrio de la economía pasó a
situarse en el ámbito fiscal , y por lo tanto el déficit fiscal fue el
indicador de que la economía funcionaba anormalmente. El concepto de equilibrio
de “pleno empleo”, que fue la relación económica más desbalanceada en los
últimos años, fue dejado de lado, convirtiéndolo en dependiente de la
resolución de los otros desequilibrios (el fiscal y el del Balance Comercial
del Balance de Pagos) .
Teniendo el equilibrio fiscal como
objetivo, ante el crecimiento de los importes que el Estado debía abonar por
los intereses de la deuda externa, se privilegió un incremento de la presión
fiscal, generalmente orientada desde un punto de vista eminentemente
recaudatorio, sin prestar atención alguna al negativo efecto distributivo de
los mismos.
Es así que se eligieron impuestos
sobre los productos, de fácil recaudación y control , que ejercieron en todo
momento un efecto negativo sobre la actividad económica. Uno de los impuestos
privilegiados ha sido el IVA, para el cual se han ido incrementando las tasas
año tras año. En argentina pasó del 15.6% en los inicios del Plan de
Convertibilidad (1991) al 21% a partir de marzo de 1996 , tasa que se mantiene
actualmente. Este proceso fue acompañado por la generalización de la base
imponible, lo cual le quitó al IVA toda potencialidad distributiva, que ha sido
una de las características destacadas en su implementación, allá por los
inicios de la década del ochenta.
Otros países sufrieron procesos
similares. Uruguay posee una tasa de IVA del 22%
Claramente estas tasas son nocivas
para el desarrollo de la economía, impactando negativamente sobre la demanda
interna, y sobre la rentabilidad de las actividades económicas.
Este proceso se desarrolló sobre una
estructura fiscal ya altamente regresiva, en la cual los impuestos indirectos
(a la producción y a los productos) poseen una gran participación, mientras que
los impuestos sobre rentas y patrimonios generan una escasa tributación en el
total.
En el caso de Argentina, el impacto
negativo de el sistema tributario ( con una tasa generalizada de IVA de 21%)
generó un impacto redistributivo altamente regresivo. Debe mencionarse que los
que más fuertemente sufrieron han sido los dos deciles de población más pobre,
los cuales poseen una carga tributaria total que es un 6.7% y un 2.5% más alta
que el promedio, tal cual se muestra en el gráfico.
Los sectores de más alto ingreso, poseen
una presión tributaria total inferior al promedio, debido a la estructura de la
tributación.
|
Estructura Tributaria de la Argentina |
||||
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Ganancias
y riqueza |
18,2% |
20,5% |
22,1% |
24,6% |
|
Seguridad
Social |
21,8% |
28,3% |
27,6% |
26,0% |
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productos
y producción |
60,0% |
51,2% |
50,3% |
49,4% |
|
Total |
100,0% |
100,0% |
100,0% |
100,0% |
La
evasión
Un punto que debe resaltarse en el
tema de la regresividad tributaria, además de la composición de los tributos y
sus alícuotas, es la evasión que se produce en la economía, puesto que la misma
no se origina en todos los sectores por igual. Hay sectores con mayores posibilidades
de evasión, mientras que otros están controlados fuertemente y su margen de
evasión es pequeño.
En el caso del IVA, en Argentina la
evasión de este impuesto ha estado oscilando en la última década alrededor del
40% , como porciento de la recaudación potencial.
Ello genera dos efectos: por un lado
un incremento de la tasa del impuesto, ya que el mismo no rinde en su
totalidad, y es por eso que se ha llegado a tasas nominales del 21% . Por otro
lado, tasas tan altas generan fuertísimas diferencias de competitividad entre
quien paga el impuesto y quien lo evade, llevando a incrementar el aliciente a
evadir.
Estas políticas implementadas con el
acuerdo del FMI han generado una situación de espiralización del ajuste, por el
carácter pro cíclico de estos impuestos. El mecanismo funciona de la siguiente
manera: se aumenta la tasa del impuesto indirecto (especialmente el IVA), lo cual genera un freno en la actividad
económica, y una mayor tendencia a evadir. Ello termina minando la recaudación
del impuesto, por lo que se consigue muy poco ingreso adicional con la suba
impositiva. La solución del FMI siempre ha sido continuar incrementando la
presión impositiva, con lo cual el proceso continúa.
En el cuadro sobre la estructura
tributaria de la Argentina, se advierte en los últimos años una reducción de
las imposiciones indirectas sobre el total de recursos; ello no obedece a
reducción de alícuotas, sino a este mecanismo recién mencionado: recesión y
evasión.
Se termina en una economía con alta
presión impositiva sobre los consumos que frenan el desarrollo de la economía,
pero recaudando una magnitud que
correspondería a una tasa impositiva
muy menor. Distintos economistas estadounidense han establecido que Argentina
podría recaudar el mismo monto de IVA con una tasa del 10% (y por supuesto con
una menor evasión).
Este cambio ha sido continuamente
descartado por el FMI, que en todo momento ha solicitado la suba de la presión
impositiva y el recorte del gasto para resolver los problemas de desequilibrio
fiscal. En ningún memorandum de acuerdo entre Argentina y el FMI se menciona el
tema de la evasión fiscal, como si no existiera. Se exige al país fuertes
esfuerzos para reducir el déficit pero no se menciona que debe realizar
esfuerzo alguno para resolver el tema de la evasión fiscal, que es crítico para
la economía.
Detrás de la evasión fiscal hay una
serie de intereses económicos que impiden que se llegue a penalizar esta
acción. Concretamente, en Argentina han salido a la luz varios casos de evasión
en donde se ven involucradas grandes empresas y que por la mal confección de
las leyes pueden lograr no ser penalizados.
En este punto debe notarse también
el tema de la elusión fiscal, dado que la confección de las leyes y decretos
reglamentarios no es lo suficientemente clara y permite gran variedad de
comportamientos elusivos, en general por parte de las grandes empresas que son
las que tienen el equipo de profesionales que se necesita para eludir, o que
contratan a estudios contables.
El planteamiento que se quiere
enfatizar es que tanto la evasión como la elusión inpactan en la función
distributiva del sistema impositivo. Obviamente su impacto es muy difícil de
calcular por la característica de las actividades, pero puede pensarse que
beneficia esencialmente a las grandes empresas.
Aquí también existe una actitud
deliberada del Estado que prioriza el control a los pequeños contribuyentes y
relaja los controles de los grandes contribuyentes, tanto en los impuestos
indirectos como en los impuestos sobre rentas y patrimonio.
Las
exenciones
Otro de los temas significativos de
la estructura tributaria se origina en las exenciones impositivas y las
subvenciones, que forman parte del denominado “Gasto Tributario” y las formas en que ellas afectan a los
distintos sectores.
Estas exenciones y subvenciones
pueden tener un efecto benéfico, en la medida que favorezcan a los consumos de
la canasta popular, o a determinadas actividades productivas regionales o
específicamente nacionales que se quiere beneficiar.
Sin embargo, bajo la lupa
neoliberal, la mayoría de estas exenciones son interpretadas como
distorsionantes del sistema de mercado, y que atentan contra la efectividad
recaudatoria de los impuestos.
Sin embargo, bajo el mismo enfoque
neoliberal, se alientan determinadas exenciones a todo lo relativo con los
movimientos de capitales y a las inversiones financieras. La justificación
parte de que en un mundo escaso de capitales y globalizado, se debe competir
por obtener el ingreso de los mismos, por lo cual resulta una decisión correcta
para la economía la exención a los mismos de todo tipo de tributo que los pueda
alcanzar.
En Argentina esta doctrina ha sido
llevada a su máxima expresión, puesto que se han eliminado todas las
imposiciones que regían sobre los capitales financieros. El impuesto a las
ganancias exceptúa los ingresos por intereses, por acciones, y las ganancias
por compraventa de acciones.
Explícitamente, los títulos públicos
están exentos de todo tipo de tributación. Por la desgravación del impuesto a
las ganancias de los intereses devengados por los títulos públicos, Argentina
deja de percibir U$S1.553 millones de dólares anuales (cifras oficiales)
A ello habría que agregarle,
U$s1.100 millones por los intereses de depósitos y cerca de U$S 1.300 por la
percepción de dividendos de acciones no gravados (estimaciones privadas),
dentro de los conceptos más significativos.
La desgravación de ganancias
provenientes de la compraventa de acciones y demás títulos valores resulta
difícil de estimar, aunque el gasto
tributario de dicha desgravación debe ser muy alto.
La suma de estos tres principales
ítems se acerca a los U$S 4.000
millones, un 9% de los recursos presupuestados.
Como contrapartida, la exención del
IVA a los productos de la Canasta Familiar (sólo el pan común y la leche común)
implican U$S 123 millones anuales.
Son numerosos los ejemplos en los
cuales el Estado ha intervenido para garantizar los beneficios de los grandes
capitales, no sólo a través del sistema tributario, sino a través de distintas
disposiciones que van en contra del “libremercado” pero que no son criticadas
puesto que su beneficiario es el gran capital. Entre ellas podemos citar la
aprobación de tarifas por encima de los valores internacionales, la garantía de
un mercado monopólico, y la obligación de realizar los pagos de salarios a
través de las cajas de ahorro bancarias.
Desde el punto de vista fiscal, se
han mantenido subsidios a empresas privatizadas, a costa del presupuesto
estatal. El caso de los ferrocarriles en Argentina es paradigmático: la
principal razón para su privatización era el déficit de un millón de dólares
diarios que los ferrocarriles estatales generaban. Luego de la privatización,
los subsidios otorgados a las empresas privatizadas de ferrocarriles alcanzaban
a la suma de ¡un millón de dólares diarios! Pero con una diferencia sustancial
: luego de la privatización había 40.000 empleados ferroviarios menos.
Una de las prebendas que se mantienen en la actualidad es la
reducción de los aportes patronales a las empresas de servicios públicos
privatizadas. Dado que Argentina mantiene un tipo de cambio atado al dólar
estadounidense, que ha venido revaluándose en los últimos años, para evitar la
pérdida de competitividad de las exportaciones del país han debido tomarse
medidas fiscales, reduciendo la carga tributaria a las empresas exportadoras.
La principal de esas estrategias ha
sido la reducción de las cargas patronales de la seguridad social, para reducir
el costo laboral e incrementar la competitividad. Ello generó un
desfinanciamiento del Sistema de Seguridad Social, ya muy comprometido debido a
la privatización de gran parte del mismo.
Sin embargo, esta reducción de aportes patronales alcanzó por igual a
los productores de bienes transables (segmento objetivo de las políticas de
competitividad) como a los productores de servicios, esencialmente no
transables, en especial los servicios públicos privatizados. Es así que
anualmente se dejan de percibir cerca de 1.500 millones de dólares anuales que
no generan mayores exportaciones, sino que terminan engrosando las ganancias de
las empresas privatizadas.
La
deuda externa como disparador del déficit fiscal
Al abordar el problema fiscal, y de
redistribución de ingresos, no puede obviarse el tema de la deuda externa y su
impacto en el presupuesto nacional.
En la actualidad, muchos países se
encuentran con un porcentaje de intereses de deuda externa sustancial respecto
a sus presupuestos. La propuesta de reducción de deuda para los PPME (Paises
pobres altamente endeudados - HIPC in
inglés) si bien ha sido un fracaso hasta el momento, desnudó la situación de
vulnerabilidad en la que se encontraban estos países y muchos otros que no
entraron en la iniciativa.
Para el total de países del HIPC, la
relación de los servicios de la deuda devengados sobre el gasto en educación y
salud es de 1.69. Para el total de países de Jubileo 2000 la relación es de 1.5
y si incorporamos al resto de países pobres y países no pobres pero altamente
endeudados (entre los que se encuentran Argentina y Brasil) la relación es de
0.89.
Con respecto a los países de América Latina , el peso del servicio
de la deuda ha crecido por dos motivos : 1. El déficit crónico de las Cuentas
Corrientes del Balance de Pagos ([2][1]) y 2. El incremento de la tasa de interés
del endeudamiento, regido esencialmente por el “riesgo país” lo que genera una
discriminación hacia los países más pobres y más endeudados, que deben pagar
tasas de interés que en muchos casos duplican las tasas pagadas por los países
desarrollados.
Esto genera una presión sobre el
financiamiento, que implica un
incremento de la presión tributaria, y un desplazamiento de gastos sociales
hacia el pago de intereses.
Estas consideraciones también se
aplican a la deuda pública interna, que en muchos países posee un volumen
excepcional y su pago condiciona variables fundamentales de la economía, como
la política monetaria, y las políticas de gasto social.
Este es un tema inevitable a la hora
de pensar un sistema tributario enfocado hacia el gasto social.
Conclusiones
Como hemos visto, la aplicación de
la teoría neoliberal , explicitada a través de las políticas del FMI, muestra
puntos claramente inconsistentes.
Por un lado, la estrategia de
aumentar la presión tributaria, incluso en economías que se encuentran en
depresión, genera mayores caídas de la recaudación. El FMI pareciera desconocer
la curva de Laffer y el hecho de que muchos de los países se encuentran en la
parte descendente de la misma.
Por otro lado, la distinta
valoracion de los subsidios y de las intervenciones al mercado. Estos son
fuertemente criticados cuando son aplicados en beneficio de la producción
nacional o del bienestar de la población. Sin embargo, cuando benefician a los
capitales financieros, son aceptados e incluso propiciados, bajo la teoría de
que cualquier imposición implicaría una retirada de capitales, hipótesis no
universal y que debe analizarse en cada caso, pues en muchas oportunidades, las
fuertes ganancias especulativas o rentísticas que obtienen no serán melladas
por imposiciones tributarias similares al resto de la economía o a las que se
encuentran en los países desarrollados.
En definitiva, más que una teoría
económica, las políticas aplicadas responden a un conjunto de reglas y
procedimientos cuyo objetivo esencial
es favorecer al gran capital en desmedro de las necesidades de la población y
de la producción nacional.
En este entorno, deben tenerse en
cuenta fenómenos como la evasión y la elusión fiscal , que en muchos casos son
funcionales a este enfoque ideológico. También el impacto que el servicio de la
deuda pública interna y externa tiene sobre la ecuación fiscal.
En este aspecto iniciativas como la
tasa Tobin o toda otra imposición a los capitales financieros va en sentido
contrario, pues apunta a gravar las ganancias especulativas y disminuír la
volatilidad de los capitales que distorsionan el funcionamiento económico.
La tasa Tobin, criticada por ciertos
economistas debido a su reducida tasa, tiene un potencial fiscal muy
importante, dado que su aplicación implicaría la registración de gran cantidad
de flujos que podrían ser gravados por los impuestos a las rentas y otros
impuestos.
Pero debe entenderse que tanto la
tasa Tobin como otras iniciativas similares serán de difícil aplicación si no
se quiebra en cada país esa lógica de privilegio a los capitales externos.
Este cambio sólo provendrá del
esfuerzo institucional y político que realice la sociedad en pos de tratar de
combatir “la dictadura de los mercados” , uno de los objetivos que persigue el
movimiento ATTAC en todo el mundo.
Abril de
2001
palabra
clave : Politica fiscal
titulo: La política fiscal en los
tiempos de globalización
(Por Alfredo Teodoro García)
La regresividad tributaria
Mediante la instalación del
denominado “pensamiento único” en la década de los noventas, pensamiento
definido como ortodoxamente neoliberal, se generaron una serie de políticas
económicas que establecieron un modelo económico que privilegió la apertura comercial y financiera,
generando una movilidad del capital ilimitada.
Estos modelos se convirtieron en
dependientes del capital externo, dada la presión que los pagos de la deuda
externa (que creció sustancialmente en la década) y la remisión de utilidades (
en algunos casos acompañadas por déficits comerciales crónicos fruto de
aperturas comerciales abruptas) generaron sobre los saldos de la cuenta
corriente del balance de pagos, convirtiendo los mismos en negativos.
Esta dependencia del ingreso de
capitales llevó a privilegiar exageradamente la ganancia rentística de los
mismos, con el fin de atraerlos, tanto como capitales de cartera
(especulativos) o como Inversión Extranjera Directa (IED)
Esta característica tuvo un impacto
importante sobre la materia de nuestro estudio, que es la política fiscal y la
distribución de la riqueza.
En la mayoría de los países de
América Latina, fuertemente endeudados, las políticas económicas estuvieron pautadas
conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que imprimió un modelo
de neto corte fiscalista, mediante la reducción del gasto público y el
incremento de la recaudación tributaria.
El equilibrio de la economía pasó a
situarse en el ámbito fiscal , y por lo tanto el déficit fiscal fue el
indicador de que la economía funcionaba anormalmente. El concepto de equilibrio
de “pleno empleo”, que fue la relación económica más desbalanceada en los
últimos años, fue dejado de lado, convirtiéndolo en dependiente de la
resolución de los otros desequilibrios (el fiscal y el del Balance Comercial
del Balance de Pagos) .
Teniendo el equilibrio fiscal como
objetivo, ante el crecimiento de los importes que el Estado debía abonar por
los intereses de la deuda externa, se privilegió un incremento de la presión
fiscal, generalmente orientada desde un punto de vista eminentemente
recaudatorio, sin prestar atención alguna al negativo efecto distributivo de
los mismos.
Es así que se eligieron impuestos
sobre los productos, de fácil recaudación y control , que ejercieron en todo
momento un efecto negativo sobre la actividad económica. Uno de los impuestos
privilegiados ha sido el IVA, para el cual se han ido incrementando las tasas año
tras año. En argentina pasó del 15.6% en los inicios del Plan de
Convertibilidad (1991) al 21% a partir de marzo de 1996 , tasa que se mantiene
actualmente. Este proceso fue acompañado por la generalización de la base
imponible, lo cual le quitó al IVA toda potencialidad distributiva, que ha sido
una de las características destacadas en su implementación, allá por los
inicios de la década del ochenta.
Otros países sufrieron procesos
similares. Uruguay posee una tasa de IVA del 22%
Claramente estas tasas son nocivas
para el desarrollo de la economía, impactando negativamente sobre la demanda
interna, y sobre la rentabilidad de las actividades económicas.
Este proceso se desarrolló sobre una
estructura fiscal ya altamente regresiva, en la cual los impuestos indirectos
(a la producción y a los productos) poseen una gran participación, mientras que
los impuestos sobre rentas y patrimonios generan una escasa tributación en el
total.
En el caso de Argentina, el impacto
negativo de el sistema tributario ( con una tasa generalizada de IVA de 21%)
generó un impacto redistributivo altamente regresivo. Debe mencionarse que los
que más fuertemente sufrieron han sido los dos deciles de población más pobre,
los cuales poseen una carga tributaria total que es un 6.7% y un 2.5% más alta
que el promedio, tal cual se muestra en el gráfico.
Los sectores de más alto ingreso,
poseen una presión tributaria total inferior al promedio, debido a la
estructura de la tributación.
|
Estructura Tributaria de la Argentina |
||||
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Ganancias
y riqueza |
18,2% |
20,5% |
22,1% |
24,6% |
|
Seguridad
Social |
21,8% |
28,3% |
27,6% |
26,0% |
|
productos
y producción |
60,0% |
51,2% |
50,3% |
49,4% |
|
Total |
100,0% |
100,0% |
100,0% |
100,0% |
La
evasión
Un punto que debe resaltarse en el
tema de la regresividad tributaria, además de la composición de los tributos y
sus alícuotas, es la evasión que se produce en la economía, puesto que la misma
no se origina en todos los sectores por igual. Hay sectores con mayores
posibilidades de evasión, mientras que otros están controlados fuertemente y su
margen de evasión es pequeño.
En el caso del IVA, en Argentina la
evasión de este impuesto ha estado oscilando en la última década alrededor del
40% , como porciento de la recaudación potencial.
Ello genera dos efectos: por un lado
un incremento de la tasa del impuesto, ya que el mismo no rinde en su
totalidad, y es por eso que se ha llegado a tasas nominales del 21% . Por otro
lado, tasas tan altas generan fuertísimas diferencias de competitividad entre
quien paga el impuesto y quien lo evade, llevando a incrementar el aliciente a
evadir.
Estas políticas implementadas con el
acuerdo del FMI han generado una situación de espiralización del ajuste, por el
carácter pro cíclico de estos impuestos. El mecanismo funciona de la siguiente
manera: se aumenta la tasa del impuesto indirecto (especialmente el IVA), lo cual genera un freno en la actividad
económica, y una mayor tendencia a evadir. Ello termina minando la recaudación
del impuesto, por lo que se consigue muy poco ingreso adicional con la suba
impositiva. La solución del FMI siempre ha sido continuar incrementando la
presión impositiva, con lo cual el proceso continúa.
En el cuadro sobre la estructura
tributaria de la Argentina, se advierte en los últimos años una reducción de
las imposiciones indirectas sobre el total de recursos; ello no obedece a
reducción de alícuotas, sino a este mecanismo recién mencionado: recesión y
evasión.
Se termina en una economía con alta
presión impositiva sobre los consumos que frenan el desarrollo de la economía,
pero recaudando una magnitud que
correspondería a una tasa impositiva
muy menor. Distintos economistas estadounidense han establecido que Argentina
podría recaudar el mismo monto de IVA con una tasa del 10% (y por supuesto con
una menor evasión).
Este cambio ha sido continuamente
descartado por el FMI, que en todo momento ha solicitado la suba de la presión
impositiva y el recorte del gasto para resolver los problemas de desequilibrio
fiscal. En ningún memorandum de acuerdo entre Argentina y el FMI se menciona el
tema de la evasión fiscal, como si no existiera. Se exige al país fuertes
esfuerzos para reducir el déficit pero no se menciona que debe realizar
esfuerzo alguno para resolver el tema de la evasión fiscal, que es crítico para
la economía.
Detrás de la evasión fiscal hay una
serie de intereses económicos que impiden que se llegue a penalizar esta
acción. Concretamente, en Argentina han salido a la luz varios casos de evasión
en donde se ven involucradas grandes empresas y que por la mal confección de
las leyes pueden lograr no ser penalizados.
En este punto debe notarse también
el tema de la elusión fiscal, dado que la confección de las leyes y decretos
reglamentarios no es lo suficientemente clara y permite gran variedad de
comportamientos elusivos, en general por parte de las grandes empresas que son
las que tienen el equipo de profesionales que se necesita para eludir, o que
contratan a estudios contables.
El planteamiento que se quiere
enfatizar es que tanto la evasión como la elusión inpactan en la función
distributiva del sistema impositivo. Obviamente su impacto es muy difícil de
calcular por la característica de las actividades, pero puede pensarse que
beneficia esencialmente a las grandes empresas.
Aquí también existe una actitud
deliberada del Estado que prioriza el control a los pequeños contribuyentes y
relaja los controles de los grandes contribuyentes, tanto en los impuestos
indirectos como en los impuestos sobre rentas y patrimonio.
Las
exenciones
Otro de los temas significativos de
la estructura tributaria se origina en las exenciones impositivas y las
subvenciones, que forman parte del denominado “Gasto Tributario” y las formas en que ellas afectan a los
distintos sectores.
Estas exenciones y subvenciones
pueden tener un efecto benéfico, en la medida que favorezcan a los consumos de
la canasta popular, o a determinadas actividades productivas regionales o
específicamente nacionales que se quiere beneficiar.
Sin embargo, bajo la lupa
neoliberal, la mayoría de estas exenciones son interpretadas como
distorsionantes del sistema de mercado, y que atentan contra la efectividad
recaudatoria de los impuestos.
Sin embargo, bajo el mismo enfoque
neoliberal, se alientan determinadas exenciones a todo lo relativo con los
movimientos de capitales y a las inversiones financieras. La justificación
parte de que en un mundo escaso de capitales y globalizado, se debe competir
por obtener el ingreso de los mismos, por lo cual resulta una decisión correcta
para la economía la exención a los mismos de todo tipo de tributo que los pueda
alcanzar.
En Argentina esta doctrina ha sido
llevada a su máxima expresión, puesto que se han eliminado todas las
imposiciones que regían sobre los capitales financieros. El impuesto a las
ganancias exceptúa los ingresos por intereses, por acciones, y las ganancias
por compraventa de acciones.
Explícitamente, los títulos públicos
están exentos de todo tipo de tributación. Por la desgravación del impuesto a
las ganancias de los intereses devengados por los títulos públicos, Argentina
deja de percibir U$S1.553 millones de dólares anuales (cifras oficiales)
A ello habría que agregarle,
U$s1.100 millones por los intereses de depósitos y cerca de U$S 1.300 por la
percepción de dividendos de acciones no gravados (estimaciones privadas),
dentro de los conceptos más significativos.
La desgravación de ganancias
provenientes de la compraventa de acciones y demás títulos valores resulta
difícil de estimar, aunque el gasto
tributario de dicha desgravación debe ser muy alto.
La suma de estos tres principales
ítems se acerca a los U$S 4.000
millones, un 9% de los recursos presupuestados.
Como contrapartida, la exención del
IVA a los productos de la Canasta Familiar (sólo el pan común y la leche común)
implican U$S 123 millones anuales.
Son numerosos los ejemplos en los
cuales el Estado ha intervenido para garantizar los beneficios de los grandes
capitales, no sólo a través del sistema tributario, sino a través de distintas
disposiciones que van en contra del “libremercado” pero que no son criticadas
puesto que su beneficiario es el gran capital. Entre ellas podemos citar la
aprobación de tarifas por encima de los valores internacionales, la garantía de
un mercado monopólico, y la obligación de realizar los pagos de salarios a
través de las cajas de ahorro bancarias.
Desde el punto de vista fiscal, se
han mantenido subsidios a empresas privatizadas, a costa del presupuesto
estatal. El caso de los ferrocarriles en Argentina es paradigmático: la
principal razón para su privatización era el déficit de un millón de dólares
diarios que los ferrocarriles estatales generaban. Luego de la privatización,
los subsidios otorgados a las empresas privatizadas de ferrocarriles alcanzaban
a la suma de ¡un millón de dólares diarios! Pero con una diferencia sustancial
: luego de la privatización había 40.000 empleados ferroviarios menos.
Una de las prebendas que se mantienen en la actualidad es la
reducción de los aportes patronales a las empresas de servicios públicos
privatizadas. Dado que Argentina mantiene un tipo de cambio atado al dólar
estadounidense, que ha venido revaluándose en los últimos años, para evitar la
pérdida de competitividad de las exportaciones del país han debido tomarse
medidas fiscales, reduciendo la carga tributaria a las empresas exportadoras.
La principal de esas estrategias ha
sido la reducción de las cargas patronales de la seguridad social, para reducir
el costo laboral e incrementar la competitividad. Ello generó un
desfinanciamiento del Sistema de Seguridad Social, ya muy comprometido debido a
la privatización de gran parte del mismo.
Sin embargo, esta reducción de aportes patronales alcanzó por igual a
los productores de bienes transables (segmento objetivo de las políticas de
competitividad) como a los productores de servicios, esencialmente no
transables, en especial los servicios públicos privatizados. Es así que
anualmente se dejan de percibir cerca de 1.500 millones de dólares anuales que
no generan mayores exportaciones, sino que terminan engrosando las ganancias de
las empresas privatizadas.
La
deuda externa como disparador del déficit fiscal
Al abordar el problema fiscal, y de
redistribución de ingresos, no puede obviarse el tema de la deuda externa y su
impacto en el presupuesto nacional.
En la actualidad, muchos países se
encuentran con un porcentaje de intereses de deuda externa sustancial respecto
a sus presupuestos. La propuesta de reducción de deuda para los PPME (Paises
pobres altamente endeudados - HIPC in
inglés) si bien ha sido un fracaso hasta el momento, desnudó la situación de
vulnerabilidad en la que se encontraban estos países y muchos otros que no
entraron en la iniciativa.
Para el total de países del HIPC, la
relación de los servicios de la deuda devengados sobre el gasto en educación y
salud es de 1.69. Para el total de países de Jubileo 2000 la relación es de 1.5
y si incorporamos al resto de países pobres y países no pobres pero altamente
endeudados (entre los que se encuentran Argentina y Brasil) la relación es de
0.89.
Con respecto a los países de América Latina , el peso del servicio
de la deuda ha crecido por dos motivos : 1. El déficit crónico de las Cuentas
Corrientes del Balance de Pagos ([3][1]) y 2. El incremento de la tasa de interés
del endeudamiento, regido esencialmente por el “riesgo país” lo que genera una
discriminación hacia los países más pobres y más endeudados, que deben pagar
tasas de interés que en muchos casos duplican las tasas pagadas por los países
desarrollados.
Esto genera una presión sobre el
financiamiento, que implica un
incremento de la presión tributaria, y un desplazamiento de gastos sociales
hacia el pago de intereses.
Estas consideraciones también se
aplican a la deuda pública interna, que en muchos países posee un volumen
excepcional y su pago condiciona variables fundamentales de la economía, como
la política monetaria, y las políticas de gasto social.
Este es un tema inevitable a la hora
de pensar un sistema tributario enfocado hacia el gasto social.
Conclusiones
Como hemos visto, la aplicación de
la teoría neoliberal , explicitada a través de las políticas del FMI, muestra
puntos claramente inconsistentes.
Por un lado, la estrategia de
aumentar la presión tributaria, incluso en economías que se encuentran en
depresión, genera mayores caídas de la recaudación. El FMI pareciera desconocer
la curva de Laffer y el hecho de que muchos de los países se encuentran en la
parte descendente de la misma.
Por otro lado, la distinta
valoracion de los subsidios y de las intervenciones al mercado. Estos son
fuertemente criticados cuando son aplicados en beneficio de la producción
nacional o del bienestar de la población. Sin embargo, cuando benefician a los
capitales financieros, son aceptados e incluso propiciados, bajo la teoría de
que cualquier imposición implicaría una retirada de capitales, hipótesis no
universal y que debe analizarse en cada caso, pues en muchas oportunidades, las
fuertes ganancias especulativas o rentísticas que obtienen no serán melladas
por imposiciones tributarias similares al resto de la economía o a las que se
encuentran en los países desarrollados.
En definitiva, más que una teoría
económica, las políticas aplicadas responden a un conjunto de reglas y
procedimientos cuyo objetivo esencial
es favorecer al gran capital en desmedro de las necesidades de la población y
de la producción nacional.
En este entorno, deben tenerse en
cuenta fenómenos como la evasión y la elusión fiscal , que en muchos casos son
funcionales a este enfoque ideológico. También el impacto que el servicio de la
deuda pública interna y externa tiene sobre la ecuación fiscal.
En este aspecto iniciativas como la
tasa Tobin o toda otra imposición a los capitales financieros va en sentido
contrario, pues apunta a gravar las ganancias especulativas y disminuír la
volatilidad de los capitales que distorsionan el funcionamiento económico.
La tasa Tobin, criticada por ciertos
economistas debido a su reducida tasa, tiene un potencial fiscal muy
importante, dado que su aplicación implicaría la registración de gran cantidad
de flujos que podrían ser gravados por los impuestos a las rentas y otros
impuestos.
Pero debe entenderse que tanto la
tasa Tobin como otras iniciativas similares serán de difícil aplicación si no
se quiebra en cada país esa lógica de privilegio a los capitales externos.
Este cambio sólo provendrá del
esfuerzo institucional y político que realice la sociedad en pos de tratar de
combatir “la dictadura de los mercados” , uno de los objetivos que persigue el
movimiento ATTAC en todo el mundo.
Abril de
2001