palabra clave : Politica fiscal
 
titulo: La política fiscal en los tiempos de globalización
(Por  Alfredo Teodoro García)

La regresividad tributaria
 
Mediante la instalación del denominado “pensamiento único” en la década de los noventas, pensamiento definido como ortodoxamente neoliberal, se generaron una serie de políticas económicas que establecieron un modelo económico que privilegió  la apertura comercial y financiera, generando una movilidad del capital ilimitada.
 
Estos modelos se convirtieron en dependientes del capital externo, dada la presión que los pagos de la deuda externa (que creció sustancialmente en la década) y la remisión de utilidades ( en algunos casos acompañadas por déficits comerciales crónicos fruto de aperturas comerciales abruptas) generaron sobre los saldos de la cuenta corriente del balance de pagos, convirtiendo los mismos en negativos.
 
Esta dependencia del ingreso de capitales llevó a privilegiar exageradamente la ganancia rentística de los mismos, con el fin de atraerlos, tanto como capitales de cartera (especulativos) o como Inversión Extranjera Directa (IED)
 
Esta característica tuvo un impacto importante sobre la materia de nuestro estudio, que es la política fiscal y la distribución de la riqueza.
 
En la mayoría de los países de América Latina, fuertemente endeudados, las políticas económicas estuvieron pautadas conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que imprimió un modelo de neto corte fiscalista, mediante la reducción del gasto público y el incremento de la recaudación tributaria.
 
El equilibrio de la economía pasó a situarse en el ámbito fiscal , y por lo tanto el déficit fiscal fue el indicador de que la economía funcionaba anormalmente. El concepto de equilibrio de “pleno empleo”, que fue la relación económica más desbalanceada en los últimos años, fue dejado de lado, convirtiéndolo en dependiente de la resolución de los otros desequilibrios (el fiscal y el del Balance Comercial del Balance de Pagos) .
 
Teniendo el equilibrio fiscal como objetivo, ante el crecimiento de los importes que el Estado debía abonar por los intereses de la deuda externa, se privilegió un incremento de la presión fiscal, generalmente orientada desde un punto de vista eminentemente recaudatorio, sin prestar atención alguna al negativo efecto distributivo de los mismos.
 
Es así que se eligieron impuestos sobre los productos, de fácil recaudación y control , que ejercieron en todo momento un efecto negativo sobre la actividad económica. Uno de los impuestos privilegiados ha sido el IVA, para el cual se han ido incrementando las tasas año tras año. En argentina pasó del 15.6% en los inicios del Plan de Convertibilidad (1991) al 21% a partir de marzo de 1996 , tasa que se mantiene actualmente. Este proceso fue acompañado por la generalización de la base imponible, lo cual le quitó al IVA toda potencialidad distributiva, que ha sido una de las características destacadas en su implementación, allá por los inicios de la década del ochenta.
 
Otros países sufrieron procesos similares. Uruguay posee una tasa de IVA del 22%
 
Claramente estas tasas son nocivas para el desarrollo de la economía, impactando negativamente sobre la demanda interna, y sobre la rentabilidad de las actividades económicas.
 
Este proceso se desarrolló sobre una estructura fiscal ya altamente regresiva, en la cual los impuestos indirectos (a la producción y a los productos) poseen una gran participación, mientras que los impuestos sobre rentas y patrimonios generan una escasa tributación en el total.
 
En el caso de Argentina, el impacto negativo de el sistema tributario ( con una tasa generalizada de IVA de 21%) generó un impacto redistributivo altamente regresivo. Debe mencionarse que los que más fuertemente sufrieron han sido los dos deciles de población más pobre, los cuales poseen una carga tributaria total que es un 6.7% y un 2.5% más alta que el promedio, tal cual se muestra en el gráfico. 

 
Los sectores de más alto ingreso, poseen una presión tributaria total inferior al promedio, debido a la estructura de la tributación.
 
Estructura Tributaria de la Argentina	
 	1997	1998	1999	2000	
Ganancias y riqueza	18,2%	20,5%	22,1%	24,6%	
Seguridad Social	21,8%	28,3%	27,6%	26,0%	
productos y producción	60,0%	51,2%	50,3%	49,4%	
Total	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%	

 
 
La evasión
 
Un punto que debe resaltarse en el tema de la regresividad tributaria, además de la composición de los tributos y sus alícuotas, es la evasión que se produce en la economía, puesto que la misma no se origina en todos los sectores por igual. Hay sectores con mayores posibilidades de evasión, mientras que otros están controlados fuertemente y su margen de evasión es pequeño. 
 
En el caso del IVA, en Argentina la evasión de este impuesto ha estado oscilando en la última década alrededor del 40% , como porciento de la recaudación potencial.
 
Ello genera dos efectos: por un lado un incremento de la tasa del impuesto, ya que el mismo no rinde en su totalidad, y es por eso que se ha llegado a tasas nominales del 21% . Por otro lado, tasas tan altas generan fuertísimas diferencias de competitividad entre quien paga el impuesto y quien lo evade, llevando a incrementar el aliciente a evadir. 
 
Estas políticas implementadas con el acuerdo del FMI han generado una situación de espiralización del ajuste, por el carácter pro cíclico de estos impuestos. El mecanismo funciona de la siguiente manera: se aumenta la tasa del impuesto indirecto (especialmente el IVA),  lo cual genera un freno en la actividad económica, y una mayor tendencia a evadir. Ello termina minando la recaudación del impuesto, por lo que se consigue muy poco ingreso adicional con la suba impositiva. La solución del FMI siempre ha sido continuar incrementando la presión impositiva, con lo cual el proceso continúa. 
 
En el cuadro sobre la estructura tributaria de la Argentina, se advierte en los últimos años una reducción de las imposiciones indirectas sobre el total de recursos; ello no obedece a reducción de alícuotas, sino a este mecanismo recién mencionado: recesión y evasión.
 
Se termina en una economía con alta presión impositiva sobre los consumos que frenan el desarrollo de la economía, pero recaudando  una magnitud que correspondería a una  tasa impositiva muy menor. Distintos economistas estadounidense han establecido que Argentina podría recaudar el mismo monto de IVA con una tasa del 10% (y por supuesto con una menor evasión).
 
Este cambio ha sido continuamente descartado por el FMI, que en todo momento ha solicitado la suba de la presión impositiva y el recorte del gasto para resolver los problemas de desequilibrio fiscal. En ningún memorandum de acuerdo entre Argentina y el FMI se menciona el tema de la evasión fiscal, como si no existiera. Se exige al país fuertes esfuerzos para reducir el déficit pero no se menciona que debe realizar esfuerzo alguno para resolver el tema de la evasión fiscal, que es crítico para la economía.
 
Detrás de la evasión fiscal hay una serie de intereses económicos que impiden que se llegue a penalizar esta acción. Concretamente, en Argentina han salido a la luz varios casos de evasión en donde se ven involucradas grandes empresas y que por la mal confección de las leyes pueden lograr no ser penalizados.
 
En este punto debe notarse también el tema de la elusión fiscal, dado que la confección de las leyes y decretos reglamentarios no es lo suficientemente clara y permite gran variedad de comportamientos elusivos, en general por parte de las grandes empresas que son las que tienen el equipo de profesionales que se necesita para eludir, o que contratan a estudios contables. 
 
El planteamiento que se quiere enfatizar es que tanto la evasión como la elusión inpactan en la función distributiva del sistema impositivo. Obviamente su impacto es muy difícil de calcular por la característica de las actividades, pero puede pensarse que beneficia esencialmente a las grandes empresas.
 
Aquí también existe una actitud deliberada del Estado que prioriza el control a los pequeños contribuyentes y relaja los controles de los grandes contribuyentes, tanto en los impuestos indirectos como en los impuestos sobre rentas y patrimonio. 
 
Las exenciones 
 
Otro de los temas significativos de la estructura tributaria se origina en las exenciones impositivas y las subvenciones, que forman parte del denominado “Gasto Tributario”  y las formas en que ellas afectan a los distintos sectores.
 
Estas exenciones y subvenciones pueden tener un efecto benéfico, en la medida que favorezcan a los consumos de la canasta popular, o a determinadas actividades productivas regionales o específicamente nacionales que se quiere beneficiar.
 
Sin embargo, bajo la lupa neoliberal, la mayoría de estas exenciones son interpretadas como distorsionantes del sistema de mercado, y que atentan contra la efectividad recaudatoria de los impuestos.  
 
Sin embargo, bajo el mismo enfoque neoliberal, se alientan determinadas exenciones a todo lo relativo con los movimientos de capitales y a las inversiones financieras. La justificación parte de que en un mundo escaso de capitales y globalizado, se debe competir por obtener el ingreso de los mismos, por lo cual resulta una decisión correcta para la economía la exención a los mismos de todo tipo de tributo que los pueda alcanzar.
 
En Argentina esta doctrina ha sido llevada a su máxima expresión, puesto que se han eliminado todas las imposiciones que regían sobre los capitales financieros. El impuesto a las ganancias exceptúa los ingresos por intereses, por acciones, y las ganancias por compraventa de acciones. 
 
Explícitamente, los títulos públicos están exentos de todo tipo de tributación. Por la desgravación del impuesto a las ganancias de los intereses devengados por los títulos públicos, Argentina deja de percibir U$S1.553 millones de dólares anuales (cifras oficiales) 
 
A ello habría que agregarle, U$s1.100 millones por los intereses de depósitos y cerca de U$S 1.300 por la percepción de dividendos de acciones no gravados (estimaciones privadas), dentro de los conceptos más significativos.
La desgravación de ganancias provenientes de la compraventa de acciones y demás títulos valores resulta difícil de estimar,  aunque el gasto tributario de dicha desgravación debe ser muy alto. 
 
La suma de estos tres principales ítems se acerca  a los U$S 4.000 millones, un 9% de los recursos presupuestados.
 
Como contrapartida, la exención del IVA a los productos de la Canasta Familiar (sólo el pan común y la leche común) implican U$S 123 millones anuales.
 
Son numerosos los ejemplos en los cuales el Estado ha intervenido para garantizar los beneficios de los grandes capitales, no sólo a través del sistema tributario, sino a través de distintas disposiciones que van en contra del “libremercado” pero que no son criticadas puesto que su beneficiario es el gran capital. Entre ellas podemos citar la aprobación de tarifas por encima de los valores internacionales, la garantía de un mercado monopólico, y la obligación de realizar los pagos de salarios a través de las cajas de ahorro bancarias. 
 
Desde el punto de vista fiscal, se han mantenido subsidios a empresas privatizadas, a costa del presupuesto estatal. El caso de los ferrocarriles en Argentina es paradigmático: la principal razón para su privatización era el déficit de un millón de dólares diarios que los ferrocarriles estatales generaban. Luego de la privatización, los subsidios otorgados a las empresas privatizadas de ferrocarriles alcanzaban a la suma de ¡un millón de dólares diarios! Pero con una diferencia sustancial : luego de la privatización había 40.000 empleados ferroviarios menos. 
 
Una de las prebendas que se mantienen en la actualidad es la reducción de los aportes patronales a las empresas de servicios públicos privatizadas. Dado que Argentina mantiene un tipo de cambio atado al dólar estadounidense, que ha venido revaluándose en los últimos años, para evitar la pérdida de competitividad de las exportaciones del país han debido tomarse medidas fiscales, reduciendo la carga tributaria a las empresas exportadoras. 
 
La principal de esas estrategias ha sido la reducción de las cargas patronales de la seguridad social, para reducir el costo laboral e incrementar la competitividad. Ello generó un desfinanciamiento del Sistema de Seguridad Social, ya muy comprometido debido a la privatización de gran parte del mismo.  Sin embargo, esta reducción de aportes patronales alcanzó por igual a los productores de bienes transables (segmento objetivo de las políticas de competitividad) como a los productores de servicios, esencialmente no transables, en especial los servicios públicos privatizados. Es así que anualmente se dejan de percibir cerca de 1.500 millones de dólares anuales que no generan mayores exportaciones, sino que terminan engrosando las ganancias de las empresas privatizadas.
 
La deuda externa como disparador del déficit fiscal
 
Al abordar el problema fiscal, y de redistribución de ingresos, no puede obviarse el tema de la deuda externa y su impacto en el presupuesto nacional.
 
En la actualidad, muchos países se encuentran con un porcentaje de intereses de deuda externa sustancial respecto a sus presupuestos. La propuesta de reducción de deuda para los PPME (Paises pobres altamente endeudados  - HIPC in inglés) si bien ha sido un fracaso hasta el momento, desnudó la situación de vulnerabilidad en la que se encontraban estos países y muchos otros que no entraron en la iniciativa.
 
Para el total de países del HIPC, la relación de los servicios de la deuda devengados sobre el gasto en educación y salud es de 1.69. Para el total de países de Jubileo 2000 la relación es de 1.5 y si incorporamos al resto de países pobres y países no pobres pero altamente endeudados (entre los que se encuentran Argentina y Brasil) la relación es de 0.89.
 
 Con respecto a los países de América Latina , el peso del servicio de la deuda ha crecido por dos motivos : 1. El déficit crónico de las Cuentas Corrientes del Balance de Pagos ([1]) y 2. El incremento de la tasa de interés del endeudamiento, regido esencialmente por el “riesgo país” lo que genera una discriminación hacia los países más pobres y más endeudados, que deben pagar tasas de interés que en muchos casos duplican las tasas pagadas por los países desarrollados.
 
Esto genera una presión sobre el financiamiento,  que implica un incremento de la presión tributaria, y un desplazamiento de gastos sociales hacia el pago de intereses. 
 
Estas consideraciones también se aplican a la deuda pública interna, que en muchos países posee un volumen excepcional y su pago condiciona variables fundamentales de la economía, como la política monetaria, y las políticas de gasto social.
 
Este es un tema inevitable a la hora de pensar un sistema tributario enfocado hacia el gasto social.

Conclusiones
 
Como hemos visto, la aplicación de la teoría neoliberal , explicitada a través de las políticas del FMI, muestra puntos claramente inconsistentes.
Por un lado, la estrategia de aumentar la presión tributaria, incluso en economías que se encuentran en depresión, genera mayores caídas de la recaudación. El FMI pareciera desconocer la curva de Laffer y el hecho de que muchos de los países se encuentran en la parte descendente de la misma.
 
Por otro lado, la distinta valoracion de los subsidios y de las intervenciones al mercado. Estos son fuertemente criticados cuando son aplicados en beneficio de la producción nacional o del bienestar de la población. Sin embargo, cuando benefician a los capitales financieros, son aceptados e incluso propiciados, bajo la teoría de que cualquier imposición implicaría una retirada de capitales, hipótesis no universal y que debe analizarse en cada caso, pues en muchas oportunidades, las fuertes ganancias especulativas o rentísticas que obtienen no serán melladas por imposiciones tributarias similares al resto de la economía o a las que se encuentran en los países desarrollados.
 
En definitiva, más que una teoría económica, las políticas aplicadas responden a un conjunto de reglas y procedimientos cuyo  objetivo esencial es favorecer al gran capital en desmedro de las necesidades de la población y de la producción nacional.
 
En este entorno, deben tenerse en cuenta fenómenos como la evasión y la elusión fiscal , que en muchos casos son funcionales a este enfoque ideológico. También el impacto que el servicio de la deuda pública interna y externa tiene sobre la ecuación fiscal.
 
En este aspecto iniciativas como la tasa Tobin o toda otra imposición a los capitales financieros va en sentido contrario, pues apunta a gravar las ganancias especulativas y disminuír la volatilidad de los capitales que distorsionan el funcionamiento económico. 
 
La tasa Tobin, criticada por ciertos economistas debido a su reducida tasa, tiene un potencial fiscal muy importante, dado que su aplicación implicaría la registración de gran cantidad de flujos que podrían ser gravados por los impuestos a las rentas y otros impuestos.
 
Pero debe entenderse que tanto la tasa Tobin como otras iniciativas similares serán de difícil aplicación si no se quiebra en cada país esa lógica de privilegio a los capitales externos.
 
Este cambio sólo provendrá del esfuerzo institucional y político que realice la sociedad en pos de tratar de combatir “la dictadura de los mercados” , uno de los objetivos que persigue el movimiento ATTAC en todo el mundo.
 
Abril de 2001
palabra clave : Politica fiscal
 
titulo: La política fiscal en los tiempos de globalización
(Por  Alfredo Teodoro García)

La regresividad tributaria
 
Mediante la instalación del denominado “pensamiento único” en la década de los noventas, pensamiento definido como ortodoxamente neoliberal, se generaron una serie de políticas económicas que establecieron un modelo económico que privilegió  la apertura comercial y financiera, generando una movilidad del capital ilimitada.
 
Estos modelos se convirtieron en dependientes del capital externo, dada la presión que los pagos de la deuda externa (que creció sustancialmente en la década) y la remisión de utilidades ( en algunos casos acompañadas por déficits comerciales crónicos fruto de aperturas comerciales abruptas) generaron sobre los saldos de la cuenta corriente del balance de pagos, convirtiendo los mismos en negativos.
 
Esta dependencia del ingreso de capitales llevó a privilegiar exageradamente la ganancia rentística de los mismos, con el fin de atraerlos, tanto como capitales de cartera (especulativos) o como Inversión Extranjera Directa (IED)
 
Esta característica tuvo un impacto importante sobre la materia de nuestro estudio, que es la política fiscal y la distribución de la riqueza.
 
En la mayoría de los países de América Latina, fuertemente endeudados, las políticas económicas estuvieron pautadas conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que imprimió un modelo de neto corte fiscalista, mediante la reducción del gasto público y el incremento de la recaudación tributaria.
 
El equilibrio de la economía pasó a situarse en el ámbito fiscal , y por lo tanto el déficit fiscal fue el indicador de que la economía funcionaba anormalmente. El concepto de equilibrio de “pleno empleo”, que fue la relación económica más desbalanceada en los últimos años, fue dejado de lado, convirtiéndolo en dependiente de la resolución de los otros desequilibrios (el fiscal y el del Balance Comercial del Balance de Pagos) .
 
Teniendo el equilibrio fiscal como objetivo, ante el crecimiento de los importes que el Estado debía abonar por los intereses de la deuda externa, se privilegió un incremento de la presión fiscal, generalmente orientada desde un punto de vista eminentemente recaudatorio, sin prestar atención alguna al negativo efecto distributivo de los mismos.
 
Es así que se eligieron impuestos sobre los productos, de fácil recaudación y control , que ejercieron en todo momento un efecto negativo sobre la actividad económica. Uno de los impuestos privilegiados ha sido el IVA, para el cual se han ido incrementando las tasas año tras año. En argentina pasó del 15.6% en los inicios del Plan de Convertibilidad (1991) al 21% a partir de marzo de 1996 , tasa que se mantiene actualmente. Este proceso fue acompañado por la generalización de la base imponible, lo cual le quitó al IVA toda potencialidad distributiva, que ha sido una de las características destacadas en su implementación, allá por los inicios de la década del ochenta.
 
Otros países sufrieron procesos similares. Uruguay posee una tasa de IVA del 22%
 
Claramente estas tasas son nocivas para el desarrollo de la economía, impactando negativamente sobre la demanda interna, y sobre la rentabilidad de las actividades económicas.
 
Este proceso se desarrolló sobre una estructura fiscal ya altamente regresiva, en la cual los impuestos indirectos (a la producción y a los productos) poseen una gran participación, mientras que los impuestos sobre rentas y patrimonios generan una escasa tributación en el total.
 
En el caso de Argentina, el impacto negativo de el sistema tributario ( con una tasa generalizada de IVA de 21%) generó un impacto redistributivo altamente regresivo. Debe mencionarse que los que más fuertemente sufrieron han sido los dos deciles de población más pobre, los cuales poseen una carga tributaria total que es un 6.7% y un 2.5% más alta que el promedio, tal cual se muestra en el gráfico. 

 
Los sectores de más alto ingreso, poseen una presión tributaria total inferior al promedio, debido a la estructura de la tributación.
 
Estructura Tributaria de la Argentina	
 	1997	1998	1999	2000	
Ganancias y riqueza	18,2%	20,5%	22,1%	24,6%	
Seguridad Social	21,8%	28,3%	27,6%	26,0%	
productos y producción	60,0%	51,2%	50,3%	49,4%	
Total	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%	

 
 
La evasión
 
Un punto que debe resaltarse en el tema de la regresividad tributaria, además de la composición de los tributos y sus alícuotas, es la evasión que se produce en la economía, puesto que la misma no se origina en todos los sectores por igual. Hay sectores con mayores posibilidades de evasión, mientras que otros están controlados fuertemente y su margen de evasión es pequeño. 
 
En el caso del IVA, en Argentina la evasión de este impuesto ha estado oscilando en la última década alrededor del 40% , como porciento de la recaudación potencial.
 
Ello genera dos efectos: por un lado un incremento de la tasa del impuesto, ya que el mismo no rinde en su totalidad, y es por eso que se ha llegado a tasas nominales del 21% . Por otro lado, tasas tan altas generan fuertísimas diferencias de competitividad entre quien paga el impuesto y quien lo evade, llevando a incrementar el aliciente a evadir. 
 
Estas políticas implementadas con el acuerdo del FMI han generado una situación de espiralización del ajuste, por el carácter pro cíclico de estos impuestos. El mecanismo funciona de la siguiente manera: se aumenta la tasa del impuesto indirecto (especialmente el IVA),  lo cual genera un freno en la actividad económica, y una mayor tendencia a evadir. Ello termina minando la recaudación del impuesto, por lo que se consigue muy poco ingreso adicional con la suba impositiva. La solución del FMI siempre ha sido continuar incrementando la presión impositiva, con lo cual el proceso continúa. 
 
En el cuadro sobre la estructura tributaria de la Argentina, se advierte en los últimos años una reducción de las imposiciones indirectas sobre el total de recursos; ello no obedece a reducción de alícuotas, sino a este mecanismo recién mencionado: recesión y evasión.
 
Se termina en una economía con alta presión impositiva sobre los consumos que frenan el desarrollo de la economía, pero recaudando  una magnitud que correspondería a una  tasa impositiva muy menor. Distintos economistas estadounidense han establecido que Argentina podría recaudar el mismo monto de IVA con una tasa del 10% (y por supuesto con una menor evasión).
 
Este cambio ha sido continuamente descartado por el FMI, que en todo momento ha solicitado la suba de la presión impositiva y el recorte del gasto para resolver los problemas de desequilibrio fiscal. En ningún memorandum de acuerdo entre Argentina y el FMI se menciona el tema de la evasión fiscal, como si no existiera. Se exige al país fuertes esfuerzos para reducir el déficit pero no se menciona que debe realizar esfuerzo alguno para resolver el tema de la evasión fiscal, que es crítico para la economía.
 
Detrás de la evasión fiscal hay una serie de intereses económicos que impiden que se llegue a penalizar esta acción. Concretamente, en Argentina han salido a la luz varios casos de evasión en donde se ven involucradas grandes empresas y que por la mal confección de las leyes pueden lograr no ser penalizados.
 
En este punto debe notarse también el tema de la elusión fiscal, dado que la confección de las leyes y decretos reglamentarios no es lo suficientemente clara y permite gran variedad de comportamientos elusivos, en general por parte de las grandes empresas que son las que tienen el equipo de profesionales que se necesita para eludir, o que contratan a estudios contables. 
 
El planteamiento que se quiere enfatizar es que tanto la evasión como la elusión inpactan en la función distributiva del sistema impositivo. Obviamente su impacto es muy difícil de calcular por la característica de las actividades, pero puede pensarse que beneficia esencialmente a las grandes empresas.
 
Aquí también existe una actitud deliberada del Estado que prioriza el control a los pequeños contribuyentes y relaja los controles de los grandes contribuyentes, tanto en los impuestos indirectos como en los impuestos sobre rentas y patrimonio. 
 
Las exenciones 
 
Otro de los temas significativos de la estructura tributaria se origina en las exenciones impositivas y las subvenciones, que forman parte del denominado “Gasto Tributario”  y las formas en que ellas afectan a los distintos sectores.
 
Estas exenciones y subvenciones pueden tener un efecto benéfico, en la medida que favorezcan a los consumos de la canasta popular, o a determinadas actividades productivas regionales o específicamente nacionales que se quiere beneficiar.
 
Sin embargo, bajo la lupa neoliberal, la mayoría de estas exenciones son interpretadas como distorsionantes del sistema de mercado, y que atentan contra la efectividad recaudatoria de los impuestos.  
 
Sin embargo, bajo el mismo enfoque neoliberal, se alientan determinadas exenciones a todo lo relativo con los movimientos de capitales y a las inversiones financieras. La justificación parte de que en un mundo escaso de capitales y globalizado, se debe competir por obtener el ingreso de los mismos, por lo cual resulta una decisión correcta para la economía la exención a los mismos de todo tipo de tributo que los pueda alcanzar.
 
En Argentina esta doctrina ha sido llevada a su máxima expresión, puesto que se han eliminado todas las imposiciones que regían sobre los capitales financieros. El impuesto a las ganancias exceptúa los ingresos por intereses, por acciones, y las ganancias por compraventa de acciones. 
 
Explícitamente, los títulos públicos están exentos de todo tipo de tributación. Por la desgravación del impuesto a las ganancias de los intereses devengados por los títulos públicos, Argentina deja de percibir U$S1.553 millones de dólares anuales (cifras oficiales) 
 
A ello habría que agregarle, U$s1.100 millones por los intereses de depósitos y cerca de U$S 1.300 por la percepción de dividendos de acciones no gravados (estimaciones privadas), dentro de los conceptos más significativos.
La desgravación de ganancias provenientes de la compraventa de acciones y demás títulos valores resulta difícil de estimar,  aunque el gasto tributario de dicha desgravación debe ser muy alto. 
 
La suma de estos tres principales ítems se acerca  a los U$S 4.000 millones, un 9% de los recursos presupuestados.
 
Como contrapartida, la exención del IVA a los productos de la Canasta Familiar (sólo el pan común y la leche común) implican U$S 123 millones anuales.
 
Son numerosos los ejemplos en los cuales el Estado ha intervenido para garantizar los beneficios de los grandes capitales, no sólo a través del sistema tributario, sino a través de distintas disposiciones que van en contra del “libremercado” pero que no son criticadas puesto que su beneficiario es el gran capital. Entre ellas podemos citar la aprobación de tarifas por encima de los valores internacionales, la garantía de un mercado monopólico, y la obligación de realizar los pagos de salarios a través de las cajas de ahorro bancarias. 
 
Desde el punto de vista fiscal, se han mantenido subsidios a empresas privatizadas, a costa del presupuesto estatal. El caso de los ferrocarriles en Argentina es paradigmático: la principal razón para su privatización era el déficit de un millón de dólares diarios que los ferrocarriles estatales generaban. Luego de la privatización, los subsidios otorgados a las empresas privatizadas de ferrocarriles alcanzaban a la suma de ¡un millón de dólares diarios! Pero con una diferencia sustancial : luego de la privatización había 40.000 empleados ferroviarios menos. 
 
Una de las prebendas que se mantienen en la actualidad es la reducción de los aportes patronales a las empresas de servicios públicos privatizadas. Dado que Argentina mantiene un tipo de cambio atado al dólar estadounidense, que ha venido revaluándose en los últimos años, para evitar la pérdida de competitividad de las exportaciones del país han debido tomarse medidas fiscales, reduciendo la carga tributaria a las empresas exportadoras. 
 
La principal de esas estrategias ha sido la reducción de las cargas patronales de la seguridad social, para reducir el costo laboral e incrementar la competitividad. Ello generó un desfinanciamiento del Sistema de Seguridad Social, ya muy comprometido debido a la privatización de gran parte del mismo.  Sin embargo, esta reducción de aportes patronales alcanzó por igual a los productores de bienes transables (segmento objetivo de las políticas de competitividad) como a los productores de servicios, esencialmente no transables, en especial los servicios públicos privatizados. Es así que anualmente se dejan de percibir cerca de 1.500 millones de dólares anuales que no generan mayores exportaciones, sino que terminan engrosando las ganancias de las empresas privatizadas.
 
La deuda externa como disparador del déficit fiscal
 
Al abordar el problema fiscal, y de redistribución de ingresos, no puede obviarse el tema de la deuda externa y su impacto en el presupuesto nacional.
 
En la actualidad, muchos países se encuentran con un porcentaje de intereses de deuda externa sustancial respecto a sus presupuestos. La propuesta de reducción de deuda para los PPME (Paises pobres altamente endeudados  - HIPC in inglés) si bien ha sido un fracaso hasta el momento, desnudó la situación de vulnerabilidad en la que se encontraban estos países y muchos otros que no entraron en la iniciativa.
 
Para el total de países del HIPC, la relación de los servicios de la deuda devengados sobre el gasto en educación y salud es de 1.69. Para el total de países de Jubileo 2000 la relación es de 1.5 y si incorporamos al resto de países pobres y países no pobres pero altamente endeudados (entre los que se encuentran Argentina y Brasil) la relación es de 0.89.
 
 Con respecto a los países de América Latina , el peso del servicio de la deuda ha crecido por dos motivos : 1. El déficit crónico de las Cuentas Corrientes del Balance de Pagos ([1]) y 2. El incremento de la tasa de interés del endeudamiento, regido esencialmente por el “riesgo país” lo que genera una discriminación hacia los países más pobres y más endeudados, que deben pagar tasas de interés que en muchos casos duplican las tasas pagadas por los países desarrollados.
 
Esto genera una presión sobre el financiamiento,  que implica un incremento de la presión tributaria, y un desplazamiento de gastos sociales hacia el pago de intereses. 
 
Estas consideraciones también se aplican a la deuda pública interna, que en muchos países posee un volumen excepcional y su pago condiciona variables fundamentales de la economía, como la política monetaria, y las políticas de gasto social.
 
Este es un tema inevitable a la hora de pensar un sistema tributario enfocado hacia el gasto social.

Conclusiones
 
Como hemos visto, la aplicación de la teoría neoliberal , explicitada a través de las políticas del FMI, muestra puntos claramente inconsistentes.
Por un lado, la estrategia de aumentar la presión tributaria, incluso en economías que se encuentran en depresión, genera mayores caídas de la recaudación. El FMI pareciera desconocer la curva de Laffer y el hecho de que muchos de los países se encuentran en la parte descendente de la misma.
 
Por otro lado, la distinta valoracion de los subsidios y de las intervenciones al mercado. Estos son fuertemente criticados cuando son aplicados en beneficio de la producción nacional o del bienestar de la población. Sin embargo, cuando benefician a los capitales financieros, son aceptados e incluso propiciados, bajo la teoría de que cualquier imposición implicaría una retirada de capitales, hipótesis no universal y que debe analizarse en cada caso, pues en muchas oportunidades, las fuertes ganancias especulativas o rentísticas que obtienen no serán melladas por imposiciones tributarias similares al resto de la economía o a las que se encuentran en los países desarrollados.
 
En definitiva, más que una teoría económica, las políticas aplicadas responden a un conjunto de reglas y procedimientos cuyo  objetivo esencial es favorecer al gran capital en desmedro de las necesidades de la población y de la producción nacional.
 
En este entorno, deben tenerse en cuenta fenómenos como la evasión y la elusión fiscal , que en muchos casos son funcionales a este enfoque ideológico. También el impacto que el servicio de la deuda pública interna y externa tiene sobre la ecuación fiscal.
 
En este aspecto iniciativas como la tasa Tobin o toda otra imposición a los capitales financieros va en sentido contrario, pues apunta a gravar las ganancias especulativas y disminuír la volatilidad de los capitales que distorsionan el funcionamiento económico. 
 
La tasa Tobin, criticada por ciertos economistas debido a su reducida tasa, tiene un potencial fiscal muy importante, dado que su aplicación implicaría la registración de gran cantidad de flujos que podrían ser gravados por los impuestos a las rentas y otros impuestos.
 
Pero debe entenderse que tanto la tasa Tobin como otras iniciativas similares serán de difícil aplicación si no se quiebra en cada país esa lógica de privilegio a los capitales externos.
 
Este cambio sólo provendrá del esfuerzo institucional y político que realice la sociedad en pos de tratar de combatir “la dictadura de los mercados” , uno de los objetivos que persigue el movimiento ATTAC en todo el mundo.
 
Abril de 2001
palabra clave : Politica fiscal
 
titulo: La política fiscal en los tiempos de globalización
(Por  Alfredo Teodoro García)

La regresividad tributaria
 
Mediante la instalación del denominado “pensamiento único” en la década de los noventas, pensamiento definido como ortodoxamente neoliberal, se generaron una serie de políticas económicas que establecieron un modelo económico que privilegió  la apertura comercial y financiera, generando una movilidad del capital ilimitada.
 
Estos modelos se convirtieron en dependientes del capital externo, dada la presión que los pagos de la deuda externa (que creció sustancialmente en la década) y la remisión de utilidades ( en algunos casos acompañadas por déficits comerciales crónicos fruto de aperturas comerciales abruptas) generaron sobre los saldos de la cuenta corriente del balance de pagos, convirtiendo los mismos en negativos.
 
Esta dependencia del ingreso de capitales llevó a privilegiar exageradamente la ganancia rentística de los mismos, con el fin de atraerlos, tanto como capitales de cartera (especulativos) o como Inversión Extranjera Directa (IED)
 
Esta característica tuvo un impacto importante sobre la materia de nuestro estudio, que es la política fiscal y la distribución de la riqueza.
 
En la mayoría de los países de América Latina, fuertemente endeudados, las políticas económicas estuvieron pautadas conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que imprimió un modelo de neto corte fiscalista, mediante la reducción del gasto público y el incremento de la recaudación tributaria.
 
El equilibrio de la economía pasó a situarse en el ámbito fiscal , y por lo tanto el déficit fiscal fue el indicador de que la economía funcionaba anormalmente. El concepto de equilibrio de “pleno empleo”, que fue la relación económica más desbalanceada en los últimos años, fue dejado de lado, convirtiéndolo en dependiente de la resolución de los otros desequilibrios (el fiscal y el del Balance Comercial del Balance de Pagos) .
 
Teniendo el equilibrio fiscal como objetivo, ante el crecimiento de los importes que el Estado debía abonar por los intereses de la deuda externa, se privilegió un incremento de la presión fiscal, generalmente orientada desde un punto de vista eminentemente recaudatorio, sin prestar atención alguna al negativo efecto distributivo de los mismos.
 
Es así que se eligieron impuestos sobre los productos, de fácil recaudación y control , que ejercieron en todo momento un efecto negativo sobre la actividad económica. Uno de los impuestos privilegiados ha sido el IVA, para el cual se han ido incrementando las tasas año tras año. En argentina pasó del 15.6% en los inicios del Plan de Convertibilidad (1991) al 21% a partir de marzo de 1996 , tasa que se mantiene actualmente. Este proceso fue acompañado por la generalización de la base imponible, lo cual le quitó al IVA toda potencialidad distributiva, que ha sido una de las características destacadas en su implementación, allá por los inicios de la década del ochenta.
 
Otros países sufrieron procesos similares. Uruguay posee una tasa de IVA del 22%
 
Claramente estas tasas son nocivas para el desarrollo de la economía, impactando negativamente sobre la demanda interna, y sobre la rentabilidad de las actividades económicas.
 
Este proceso se desarrolló sobre una estructura fiscal ya altamente regresiva, en la cual los impuestos indirectos (a la producción y a los productos) poseen una gran participación, mientras que los impuestos sobre rentas y patrimonios generan una escasa tributación en el total.
 
En el caso de Argentina, el impacto negativo de el sistema tributario ( con una tasa generalizada de IVA de 21%) generó un impacto redistributivo altamente regresivo. Debe mencionarse que los que más fuertemente sufrieron han sido los dos deciles de población más pobre, los cuales poseen una carga tributaria total que es un 6.7% y un 2.5% más alta que el promedio, tal cual se muestra en el gráfico. 

 
Los sectores de más alto ingreso, poseen una presión tributaria total inferior al promedio, debido a la estructura de la tributación.
 
Estructura Tributaria de la Argentina	
 	1997	1998	1999	2000	
Ganancias y riqueza	18,2%	20,5%	22,1%	24,6%	
Seguridad Social	21,8%	28,3%	27,6%	26,0%	
productos y producción	60,0%	51,2%	50,3%	49,4%	
Total	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%	

 
 
La evasión
 
Un punto que debe resaltarse en el tema de la regresividad tributaria, además de la composición de los tributos y sus alícuotas, es la evasión que se produce en la economía, puesto que la misma no se origina en todos los sectores por igual. Hay sectores con mayores posibilidades de evasión, mientras que otros están controlados fuertemente y su margen de evasión es pequeño. 
 
En el caso del IVA, en Argentina la evasión de este impuesto ha estado oscilando en la última década alrededor del 40% , como porciento de la recaudación potencial.
 
Ello genera dos efectos: por un lado un incremento de la tasa del impuesto, ya que el mismo no rinde en su totalidad, y es por eso que se ha llegado a tasas nominales del 21% . Por otro lado, tasas tan altas generan fuertísimas diferencias de competitividad entre quien paga el impuesto y quien lo evade, llevando a incrementar el aliciente a evadir. 
 
Estas políticas implementadas con el acuerdo del FMI han generado una situación de espiralización del ajuste, por el carácter pro cíclico de estos impuestos. El mecanismo funciona de la siguiente manera: se aumenta la tasa del impuesto indirecto (especialmente el IVA),  lo cual genera un freno en la actividad económica, y una mayor tendencia a evadir. Ello termina minando la recaudación del impuesto, por lo que se consigue muy poco ingreso adicional con la suba impositiva. La solución del FMI siempre ha sido continuar incrementando la presión impositiva, con lo cual el proceso continúa. 
 
En el cuadro sobre la estructura tributaria de la Argentina, se advierte en los últimos años una reducción de las imposiciones indirectas sobre el total de recursos; ello no obedece a reducción de alícuotas, sino a este mecanismo recién mencionado: recesión y evasión.
 
Se termina en una economía con alta presión impositiva sobre los consumos que frenan el desarrollo de la economía, pero recaudando  una magnitud que correspondería a una  tasa impositiva muy menor. Distintos economistas estadounidense han establecido que Argentina podría recaudar el mismo monto de IVA con una tasa del 10% (y por supuesto con una menor evasión).
 
Este cambio ha sido continuamente descartado por el FMI, que en todo momento ha solicitado la suba de la presión impositiva y el recorte del gasto para resolver los problemas de desequilibrio fiscal. En ningún memorandum de acuerdo entre Argentina y el FMI se menciona el tema de la evasión fiscal, como si no existiera. Se exige al país fuertes esfuerzos para reducir el déficit pero no se menciona que debe realizar esfuerzo alguno para resolver el tema de la evasión fiscal, que es crítico para la economía.
 
Detrás de la evasión fiscal hay una serie de intereses económicos que impiden que se llegue a penalizar esta acción. Concretamente, en Argentina han salido a la luz varios casos de evasión en donde se ven involucradas grandes empresas y que por la mal confección de las leyes pueden lograr no ser penalizados.
 
En este punto debe notarse también el tema de la elusión fiscal, dado que la confección de las leyes y decretos reglamentarios no es lo suficientemente clara y permite gran variedad de comportamientos elusivos, en general por parte de las grandes empresas que son las que tienen el equipo de profesionales que se necesita para eludir, o que contratan a estudios contables. 
 
El planteamiento que se quiere enfatizar es que tanto la evasión como la elusión inpactan en la función distributiva del sistema impositivo. Obviamente su impacto es muy difícil de calcular por la característica de las actividades, pero puede pensarse que beneficia esencialmente a las grandes empresas.
 
Aquí también existe una actitud deliberada del Estado que prioriza el control a los pequeños contribuyentes y relaja los controles de los grandes contribuyentes, tanto en los impuestos indirectos como en los impuestos sobre rentas y patrimonio. 
 
Las exenciones 
 
Otro de los temas significativos de la estructura tributaria se origina en las exenciones impositivas y las subvenciones, que forman parte del denominado “Gasto Tributario”  y las formas en que ellas afectan a los distintos sectores.
 
Estas exenciones y subvenciones pueden tener un efecto benéfico, en la medida que favorezcan a los consumos de la canasta popular, o a determinadas actividades productivas regionales o específicamente nacionales que se quiere beneficiar.
 
Sin embargo, bajo la lupa neoliberal, la mayoría de estas exenciones son interpretadas como distorsionantes del sistema de mercado, y que atentan contra la efectividad recaudatoria de los impuestos.  
 
Sin embargo, bajo el mismo enfoque neoliberal, se alientan determinadas exenciones a todo lo relativo con los movimientos de capitales y a las inversiones financieras. La justificación parte de que en un mundo escaso de capitales y globalizado, se debe competir por obtener el ingreso de los mismos, por lo cual resulta una decisión correcta para la economía la exención a los mismos de todo tipo de tributo que los pueda alcanzar.
 
En Argentina esta doctrina ha sido llevada a su máxima expresión, puesto que se han eliminado todas las imposiciones que regían sobre los capitales financieros. El impuesto a las ganancias exceptúa los ingresos por intereses, por acciones, y las ganancias por compraventa de acciones. 
 
Explícitamente, los títulos públicos están exentos de todo tipo de tributación. Por la desgravación del impuesto a las ganancias de los intereses devengados por los títulos públicos, Argentina deja de percibir U$S1.553 millones de dólares anuales (cifras oficiales) 
 
A ello habría que agregarle, U$s1.100 millones por los intereses de depósitos y cerca de U$S 1.300 por la percepción de dividendos de acciones no gravados (estimaciones privadas), dentro de los conceptos más significativos.
La desgravación de ganancias provenientes de la compraventa de acciones y demás títulos valores resulta difícil de estimar,  aunque el gasto tributario de dicha desgravación debe ser muy alto. 
 
La suma de estos tres principales ítems se acerca  a los U$S 4.000 millones, un 9% de los recursos presupuestados.
 
Como contrapartida, la exención del IVA a los productos de la Canasta Familiar (sólo el pan común y la leche común) implican U$S 123 millones anuales.
 
Son numerosos los ejemplos en los cuales el Estado ha intervenido para garantizar los beneficios de los grandes capitales, no sólo a través del sistema tributario, sino a través de distintas disposiciones que van en contra del “libremercado” pero que no son criticadas puesto que su beneficiario es el gran capital. Entre ellas podemos citar la aprobación de tarifas por encima de los valores internacionales, la garantía de un mercado monopólico, y la obligación de realizar los pagos de salarios a través de las cajas de ahorro bancarias. 
 
Desde el punto de vista fiscal, se han mantenido subsidios a empresas privatizadas, a costa del presupuesto estatal. El caso de los ferrocarriles en Argentina es paradigmático: la principal razón para su privatización era el déficit de un millón de dólares diarios que los ferrocarriles estatales generaban. Luego de la privatización, los subsidios otorgados a las empresas privatizadas de ferrocarriles alcanzaban a la suma de ¡un millón de dólares diarios! Pero con una diferencia sustancial : luego de la privatización había 40.000 empleados ferroviarios menos. 
 
Una de las prebendas que se mantienen en la actualidad es la reducción de los aportes patronales a las empresas de servicios públicos privatizadas. Dado que Argentina mantiene un tipo de cambio atado al dólar estadounidense, que ha venido revaluándose en los últimos años, para evitar la pérdida de competitividad de las exportaciones del país han debido tomarse medidas fiscales, reduciendo la carga tributaria a las empresas exportadoras. 
 
La principal de esas estrategias ha sido la reducción de las cargas patronales de la seguridad social, para reducir el costo laboral e incrementar la competitividad. Ello generó un desfinanciamiento del Sistema de Seguridad Social, ya muy comprometido debido a la privatización de gran parte del mismo.  Sin embargo, esta reducción de aportes patronales alcanzó por igual a los productores de bienes transables (segmento objetivo de las políticas de competitividad) como a los productores de servicios, esencialmente no transables, en especial los servicios públicos privatizados. Es así que anualmente se dejan de percibir cerca de 1.500 millones de dólares anuales que no generan mayores exportaciones, sino que terminan engrosando las ganancias de las empresas privatizadas.
 
La deuda externa como disparador del déficit fiscal
 
Al abordar el problema fiscal, y de redistribución de ingresos, no puede obviarse el tema de la deuda externa y su impacto en el presupuesto nacional.
 
En la actualidad, muchos países se encuentran con un porcentaje de intereses de deuda externa sustancial respecto a sus presupuestos. La propuesta de reducción de deuda para los PPME (Paises pobres altamente endeudados  - HIPC in inglés) si bien ha sido un fracaso hasta el momento, desnudó la situación de vulnerabilidad en la que se encontraban estos países y muchos otros que no entraron en la iniciativa.
 
Para el total de países del HIPC, la relación de los servicios de la deuda devengados sobre el gasto en educación y salud es de 1.69. Para el total de países de Jubileo 2000 la relación es de 1.5 y si incorporamos al resto de países pobres y países no pobres pero altamente endeudados (entre los que se encuentran Argentina y Brasil) la relación es de 0.89.
 
 Con respecto a los países de América Latina , el peso del servicio de la deuda ha crecido por dos motivos : 1. El déficit crónico de las Cuentas Corrientes del Balance de Pagos ([1]) y 2. El incremento de la tasa de interés del endeudamiento, regido esencialmente por el “riesgo país” lo que genera una discriminación hacia los países más pobres y más endeudados, que deben pagar tasas de interés que en muchos casos duplican las tasas pagadas por los países desarrollados.
 
Esto genera una presión sobre el financiamiento,  que implica un incremento de la presión tributaria, y un desplazamiento de gastos sociales hacia el pago de intereses. 
 
Estas consideraciones también se aplican a la deuda pública interna, que en muchos países posee un volumen excepcional y su pago condiciona variables fundamentales de la economía, como la política monetaria, y las políticas de gasto social.
 
Este es un tema inevitable a la hora de pensar un sistema tributario enfocado hacia el gasto social.

Conclusiones
 
Como hemos visto, la aplicación de la teoría neoliberal , explicitada a través de las políticas del FMI, muestra puntos claramente inconsistentes.
Por un lado, la estrategia de aumentar la presión tributaria, incluso en economías que se encuentran en depresión, genera mayores caídas de la recaudación. El FMI pareciera desconocer la curva de Laffer y el hecho de que muchos de los países se encuentran en la parte descendente de la misma.
 
Por otro lado, la distinta valoracion de los subsidios y de las intervenciones al mercado. Estos son fuertemente criticados cuando son aplicados en beneficio de la producción nacional o del bienestar de la población. Sin embargo, cuando benefician a los capitales financieros, son aceptados e incluso propiciados, bajo la teoría de que cualquier imposición implicaría una retirada de capitales, hipótesis no universal y que debe analizarse en cada caso, pues en muchas oportunidades, las fuertes ganancias especulativas o rentísticas que obtienen no serán melladas por imposiciones tributarias similares al resto de la economía o a las que se encuentran en los países desarrollados.
 
En definitiva, más que una teoría económica, las políticas aplicadas responden a un conjunto de reglas y procedimientos cuyo  objetivo esencial es favorecer al gran capital en desmedro de las necesidades de la población y de la producción nacional.
 
En este entorno, deben tenerse en cuenta fenómenos como la evasión y la elusión fiscal , que en muchos casos son funcionales a este enfoque ideológico. También el impacto que el servicio de la deuda pública interna y externa tiene sobre la ecuación fiscal.
 
En este aspecto iniciativas como la tasa Tobin o toda otra imposición a los capitales financieros va en sentido contrario, pues apunta a gravar las ganancias especulativas y disminuír la volatilidad de los capitales que distorsionan el funcionamiento económico. 
 
La tasa Tobin, criticada por ciertos economistas debido a su reducida tasa, tiene un potencial fiscal muy importante, dado que su aplicación implicaría la registración de gran cantidad de flujos que podrían ser gravados por los impuestos a las rentas y otros impuestos.
 
Pero debe entenderse que tanto la tasa Tobin como otras iniciativas similares serán de difícil aplicación si no se quiebra en cada país esa lógica de privilegio a los capitales externos.
 
Este cambio sólo provendrá del esfuerzo institucional y político que realice la sociedad en pos de tratar de combatir “la dictadura de los mercados” , uno de los objetivos que persigue el movimiento ATTAC en todo el mundo.
 
Abril de 2001